В чем особенности представительных и исполнительных органов МСУ?


Рассматривая роль органов местного самоуправления как организационной структуры,  выступающей от лица субъекта местного самоуправления —  населения муниципального образования  (местного сообщества), — мы приходим к выводу,  что они  (органы)  должны осуществлять два типа функций,  объективно присущих этому субъекту:  представлять его интересы (проектная функция)  и реализовывать эти интересы (программная функция).  Представление интересов заключается в их выявлении,  агрегировании, артикулировании и,  в конечном итоге,  разработке проекта развития муниципального образования  (поэтому мы используем термин  "проектная функция")  и принятии необходимых решений,  создающих правовую базу для реализации проекта,  в форме правовых актов.  Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления  (поэтому — "программная функция"),  направленной на осуществление проекта.

Этим двум типам функций соответствуют два типа органов — представительные и исполнительные.  Отметим сразу,  что речь идет не о принципе разделения властей,  а именно о классификации органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций,  связанных с управлением муниципальным хозяйством.  Вопросы осуществления власти интересуют нас здесь постольку, поскольку реализация проектов развития муниципального образования обеспечивается,  в том числе и принятием нормативных правовых актов.

На представительные и исполнительные в  "чистом виде"  мы делим органы местного самоуправления для удобства их изучения,  хотя в дальнейшем будет показано,  что возможны такие варианты,  как совмещение функций представительного и исполнительного органов в одном органе, "вырождение"  органа до одного должностного лица,  расширение органа до всего состава избирателей муниципального образования  (этот случай был указан выше —  сход граждан)  и другие модификации систем органов местного самоуправления.

Представительный орган в целом наделяется в связи с его ролью в системе местного самоуправления исключительной компетенцией,  которая не может передаваться другим органам.  Только представительный орган утверждает местный бюджет,  устанавливает общеобязательные на территории муниципального образования правила,  решает принципиальные вопросы,  связанные с распоряжением муниципальной собственностью,  контролирует от имени населения деятельность других органов местного самоуправления.

Представительный орган не должен обязательно рассматриваться как некое монолитное и неделимое образование.  Определенные решения принимаются представительным органом в целом,  но разнообразие вопросов,  решаемых этим органом,  вынуждает выделять в его составе более мелкие структурные единицы и определять роль и место в представительном органе каждой такой единицы.  Среди получивших наибольшее распространение структурных единиц представительного органа можно назвать комиссии по направлениям деятельности,  территориальные группы депутатов, фракции.  Их роль и место внутри представительного органа определяются уже и их наименованиями.  Комиссии занимаются вопросами,  входящими в определенные сферы деятельности местного самоуправления;  территориальные группы выражают и по мере возможности реализуют интересы населения отдельных внутримуниципальных территориальных образований; фракции представляют интересы политических объединений.  Принято считать,  что структурные подразделения представительного органа осуществляют подготовку решений,  принимаемых окончательно представительным органом в полном составе.  На самом деле комиссиям,  группам,  фракциям может передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов, отнесенных к компетенции представительного органа.

Существуют и организационные модели местного самоуправления, в которых создается не один представительный орган,  а избирается несколько органов с заранее определенными полномочиями:  бюджетные органы, контрольные органы,  органы,  распоряжающиеся муниципальной собственностью.  В этих случаях имеет смысл говорить о системе представительных органов местного самоуправления и определять место каждого из избираемых органов в этой системе.

Исполнительный орган может иметь еще более сложную организацию,  в которой требуется установить место каждой его составляющей,  которая,  в свою очередь,  может быть самостоятельным в пределах определенной компетенции органом,  структурным подразделением органа,  наконец, единоличным должностным лицом.  Орган и структурное подразделение при этом мы различаем в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений по вопросам,  относящимся к компетенции местного самоуправления.

Местные администрации в этой связи во многих случаях не могут рассматриваться как органы местного самоуправления,  так как решения принимаются не самой администрацией,  а должностным лицом  (главой муниципального образования,  городским управляющим,  мэром и т.п.),  который и осуществляет функции местной исполнительной власти.  Администрация же при этом является аппаратом управления,  обеспечивающим исполнение полномочий высшего должностного лица.  Только в том случае,  когда администрация принимает решения в коллегиальном порядке  (например, ранее существовавшие исполнительные комитеты),  есть основания отнести ее к исполнительным органам местного самоуправления.

Но сама местная администрация неоднородна по своему качественному составу.  В структуру местной администрации входят как чисто аппаратные подразделения,  так и собственно органы с правом принятия решений по установленному кругу вопросов.  В некоторых случаях эти органы наделяются также правами юридического лица. Поэтому,  определяя место администрации в системе органов местного самоуправления,  в частности,  в структуре исполнительных органов,  мы не можем однозначно отождествлять администрацию с исполнительным органом местного самоуправления,  а должны каждый раз анализировать ее функции, полномочия и внутреннюю структуру.

 

Предыдущие материалы: Следующие материалы: