Земское и городское самоуправление в дореволюционной России.


Земская реформа является одним из важнейших событий в истории России 60—70 гг. ХIХ в. Местное самоуправление, «узаконенное Положением 1 января 1864 г., на губернском и уездном уровнях превратилось в достаточно эффективную систему всесословных выборных учреждений. Выборное сословное самоуправление в стране существовало давно. Однако впервые создавалось гражданское самоуправление: земства выбирались гражданами, а не корпоративными объединениями.

 «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», подписанное императором Александром II (1 января 1864 г.), вводило в 33 губерниях Российской империи земское самоуправление. Практическое значение введения земского самоуправления в Российской империи заключалось в формировании децентрализованных органов местного управления. Земские учреждения не входили в систему органов государственной власти, поскольку авторы «Положения» 1864 г. исходили из негосударственной природы земств.

В соответствии с требованиями нового муниципального законодательства, земства наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, хотя для эффективного осуществления подобных полномочий необходимо было иметь соответствующие властные механизмы. Но несмотря на определенные новации в муниципальной и земской практике носителями властных прерогатив на местах по-прежнему оставались государственные органы. Вместе с тем, поскольку в их задачу входило решение вопросов местного самоуправления, земства наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его сборами. Но для эффективного осуществления таких полномочий нужно было обладать властью. Авторитет же власти по-прежнему принадлежал государственным органам, прежде всего полиции. Несмотря на то, что полиция финансировалась из земских средств, она не подчинялась земствам, которые могли осуществлять меры принуждения только через полицию, одновременно решавшую вопрос о целесообразности таких мер.

В систему земских учреждений входили: избирательные съезды (их задачей было раз в три года определять состав корпуса уездных гласных), губернские и уездные земские собрания (распорядительные органы), губернские и уездные земские управы (исполнительные органы). Земские собрания созывались обычно один раз в год для определения ведущих направлений хозяйственной деятельности, рассмотрения и утверждения сметы, раскладки повинностей.

Губернские и уездные управы в период между сессиями собраний управляли имуществом земства и «вообще хозяйством губернии или уезда», руководствуясь в своей деятельности решениями земских собраний. Законодательство предусматривало перечень обязанностей управ, в том числе их ежегодный отчет перед собранием. Деятельность управы, связанная с управлением и развитием, осуществлялась небольшим числом выборных земских служащих (3—6 человек).

На первом заседании земского собрания нового созыва избирался личный состав земских управ. Уездные собрания посылали установленное законом количество гласных в губернские учреждения. Число губернских гласных не превышало 50 человек. Доходы земских учреждений состояли из губернского земского сбора, являвшегося, по сути, местным государственным налогом. Его дополняли целевые дотации государства, (например, на содержание местных путей сообщения, организацию народных училищ). Определенную часть дохода составляли частные пожертвования и прибыль от торгово-промышленной деятельности земств. Для покрытия дефицита земства могли устанавливать дополнительные сборы с предметов, подлежащих прямому налогообложению; по своей природе эти сборы представляли собой самообложение населения.

В 60-е гг. XIX в. местное самоуправление в России распространилось на территориях губерний и уездов, расположенных в европейской части страны. Городское самоуправление осуществлялось в губернских и уездных городах. В последующем границы местного самоуправления расширились за счет низовых административно-территориальных единиц — волостей.

К функциям земских учреждений относились: забота о народном продовольствии и ветеринарии, медицинская помощь населению, содействие развитию начального народного образования и общественного призрения, развитие взаимного земского страхования, строительство и благоустройство дорог, открытие ярмарок, содействие торговле.

Высокая эффективность работы земств позволяла им противостоять государственной машине бюрократии. Жизненность земств обеспечивалась их подлинным самоуправлением. Земства сами формировали свои руководящие органы, сами вырабатывали структуру управления, сами определяли основные направления своей деятельности. Жизнеспособность земств обеспечивалась также их самофинансированием и штатом высокопрофессиональных и компетентных работников.

Несмотря на очевидные и существенные недостатки, земская реформа в целом была одобрена либерально настроенной общественностью. Поэтому успех этого мероприятия заставил правительство всерьез заняться вопросом общественного самоуправления городов.

Городовое положение 16 июня 1870 г. заменило сословно-бюрократические органы управления городом всесословными, основанными на принципе имущественного ценза, органами.

Систему органов городского общественного управления составляли:

  • Городское избирательное собрание для избрания гласных через каждые 4 года;
  • Городская Дума (распорядительный орган);
  • Городская управа (исполнительный орган).

Право голоса в избрании гласных имели все городские обыватели, достигшие 25 лет, являющиеся русскими подданными и уплачивающие прямой городской налог с недвижимости, торгов или промыслов. Все избиратели делились на три курии. Они вносились в общий список по убыванию уплачиваемых сборов, затем список делился на три разряда, каждый из которых платил 1/3 общей суммы городских сборов. Все разряды избирали равное число гласных, что обеспечивало преимущество крупнейших налогоплательщиков.

В задачи городского самоуправления входила забота о местных культурно-хозяйственных делах: внешнее благоустройство города (согласно утвержденному плану), содержание городских коммуникаций, благосостояние городского населения (попечение о народном продовольствии, здравоохранении, принятие мер против пожаров, содержание на средства города благотворительных учреждений, больниц, театров, библиотек, музеев, а также забота о народном образовании и т.п.). Городское самоуправление выполняло также ряд возложенных на него функций по содержанию правительственной администрации (чинов городской полиции, пожарной команды, тюрем), обеспечению воинского постоя, предоставляло правительству сведения о местных пользах и нуждах.

Городская дума состояла из председателя — городского  головы, гласных, а также председателя уездной земской управы и представителя духовного ведомства. Обязанности председателя думы и управы возлагались в городском самоуправлении на одно лицо, в нарушение принципа разделения исполнительной и распорядительной властей. Основной целью при этом было получение дополнительной гарантии от возможных противозаконных постановлений думы. С той же целью городскому голове предоставлялось право останавливать исполнение определений думы, признанных им незаконными. Отметим, что в земских учреждениях такое совмещение должностей хотя и допускалось, но не было обязательным.

Городские думы, в отличие от земских собраний, имели право собираться в течение всего года по мере накопления дел, при этом численность заседаний не ограничивалась. Конечно, не стоит усматривать здесь преимуществ, поскольку собрать городскую думу технически было значительно легче, чем гласных земских собраний, съезжавшихся со всей губернии или уезда. Дума назначала содержание выборным должностным лицам городского общественного самоуправления, устанавливала размер городских сборов и налогов (в установленных законом пределах), принимала правила заведования городским имуществом, утверждала, обязательные постановления городского общественного управления и принимала решения о ходатайствах перед высшим правительством и т.п.

Городские думы сами определяли порядок производства дел, но обязывались при этом соблюдать правила о порядке производства дел в земских, дворянских и городских общественных и сословных собраниях, т.е. законы 13 июля 1867 г. Главной целью этих правил было пресечение нежелательных дебатов в общественных собраниях. Председатель городской думы возглавлял городскую управу. Все члены управы избирались думой. Лица, избранные на должность городского головы (так именовались председатели управ), утверждались в губернских городах министром внутренних дел, в прочих — губернатором, городские головы двух столиц — непосредственно императором. В обязанности управы входило непосредственное руководство делами городского хозяйства, разработка проектов смет, взимание и расход городских сборов на установленных думой основаниях.

Управа отчитывалась о своих делах перед думой. В чрезвычайных случаях городской голова мог распорядиться единолично, доведя о том впоследствии до сведения членов управы. Вместе с управой он наделялся правом обжалования незаконных постановлений думы. В особых случаях, а также для руководства конкретными отраслями хозяйства, дума по представлению управы могла учреждать исполнительные комиссии, которые подчинялись городской управе. Должностные лица городского общественного управления не считались государственными служащими, за исключением городского секретаря в губернских городах, который имел звание докладчика в губернском по городским делам присутствии. Компетенция городского самоуправления строго ограничивалась пределами города и отведенных ему земель. Закон не давал четкого разграничения компетенции городского самоуправления и городского полицейского управления, что существенно затрудняло деятельность первого, а отсутствие принудительной власти ставило его, как и земства, в прямую зависимость от полиции. Закон признавал самостоятельность городского общественного управления в пределах предоставленных ему Положением прав. Вместе с тем постановления городских дум надлежало представлять губернатору, который мог в двухнедельный срок остановить их исполнение как незаконных. Наиболее важные из постановлений (изменение планов городов, отчуждение принадлежащих городу земель, крупнейшие займы, поручительства от имени города, установление новых сборов) утверждались центральным правительством (соответствующими министерствами). Сметы городского общественного управления утверждались губернатором. По проектам обязательных для жителей постановлений дум (связанных с городским благоустройством) управа должна была получить заключение начальника местного полицейского управления.

Несколько иным был порядок опротестования губернатором постановлений городской думы, так как городовым положением создавался местный коллегиальный орган для надзора за самоуправлением (тоже дань прусской системе).

Правительствующий Сенат как высшая надзорная инстанция рассматривал жалобы на решения присутствия от частных лиц и учреждений, органов самоуправления и губернатора. Туда же подавались жалобы на незаконность постановлений городских дум, уже утвержденных министром или губернатором.

Земские и городские учреждения просуществовали в первоначальном виде меньше 30 лет, но успели принести немало пользы. Не вызывает сомнения значение земской и городской реформ для хозяйственного развития страны и в определенной мере для политического воспитания общества.

По мере развития общественного управления становилось очевидным, что возникла серьезная угроза и политическому господству дворянства, так как по мере развития в стране капитализма шло расслоение этого класса и его ослабление. Российская буржуазия активно вытесняла из земских и городских учреждений представителей дворянства. Все большее влияние и распространение получали идеи земского либерализма, росло значение земской демократической интеллигенции. Новая реформа самоуправления должна была притормозить эти процессы, коренным образом изменив статус местного самоуправления по отношению к системе государственных учреждений, упрочив положение администрации на местах.

Таким образом, в результате реформ 70-х гг. ХIХ в. и контрреформ 90-х гг. земское самоуправление, хотя и было сохранено, однако подпало под усиленную правительственную опеку, шедшую вразрез с существованием самоуправления вообще.

Думается, что в течение второй половины ХIХ в. законодательная политика центрального правительства в сфере местного самоуправления была направлена на формирование оптимальной для интересов общего государственного управления земской модели. В этой связи особый интерес представляет мнение тех, кто непосредственно осуществлял реализацию реформ местного управления в национальных регионах Российской империи. Например, в записке канцелярии наместника Кавказа князя Воронцова-Дашкова от 7 июля 1905 г. анализируется и земская реформа 1864 г., и земская контрреформа 1890 г. В частности, в сравнительно-правовом аспекте выделяются следующие особенности «Положения 12-го июня 1890 г.». Во-первых, значительно сократилось число гласных; во-вторых, было введено сословное представительство. При этом упразднялись сельские избирательные съезды, в связи с чем избрание гласных от сельских «обществ» предоставлялось непосредственно волостным сходам. В-третьих, избирательным правом по «Положению» 1890 г. обладали те лица, которые по праву собственности владели земельным участком. Следовательно, круг субъектов, участвующих в избирательном процессе, значительно уменьшался. В-четвертых, в выборах могли участвовать все члены сельских обществ. «Положение» 1890 г. в отличие от «Положения» 1864 г. устанавливало исчерпывающий перечень предметов ведения земских учреждений. В-пятых, самостоятельности органов земского самоуправления постоянно угрожало «право коронной администрации приносить протест на земские постановления вследствие их нецелесообразности».

Рассматривая вопрос об исполнительной власти земских учреждений, необходимо различать право принудительного и свободного исполнения. Земские исполнительные органы не имели права принуждения частных лиц к исполнению своих постановлений ни по «Положению» 1864 г., ни по «Положению» 1890 г. В случае необходимости земство должно было обращаться за содействием к правительственным органам. Хотя земские управы и участковые попечители могли осуществлять функции по наблюдению за исполнением обязательных постановлений, возбуждению судебного преследования и обличению перед судом виновных. Если по «Положению» 1864 г. исполнительные земские органы были поставлены в полную и исключительную зависимость от самого земства, то «Положение» 1890 г. теснейшим образом подчинило земские управы непосредственно губернатору, которому было предоставлено право осуществлять ревизии управ и исполнительных земских учреждений. Все это позволяет сделать вывод, что «Положение» 1890 г. поставило земские органы власти в жесткую зависимость от губернской и правительственной администрации. В 1881 г. царское правительство с целью примирения различных политических сил, борющихся по поводу прав и компетенции земского самоуправления, создает при министре внутренних дел П.С. Игнатьеве комиссию во главе с бывшим председателем Комитета министров М.С. Кахановым. В российской историографии по данному вопросу оценка результатов Кахановской комиссии 1881—1885 гг. всегда была довольно высокой. Анализируя изданный в 1908 г. в Санкт-Петербурге «Обзор трудов высочайше утвержденной, под председательством статс-секретаря Каханова, Особой комиссии», можно сделать вывод, что многие предложения членов комиссии действительно были направлены на демократизацию состава земских учреждений, совершенствование механизма практической деятельности и придание земствам более определенного правового статуса.

Пределы компетенции земских органов устанавливались в «Положениях» о земских учреждениях, поэтому источником соответствующих полномочий территориальных объединений мог стать только тот нормативный акт, который устанавливался в Российской империи.

Итак, в основе рассмотренных нами концепций реформирования земского самоуправления на территории Российской империи находились две теории — «общественная» («хозяйственная») и государственная, первая из которых исходила из противопоставления местного самоуправления государству, а вторая — включала органы местного управления и самоуправления в систему органов государственной власти. Тем самым, существенным результатом деятельности земских учреждений было приобщение части населения к участию в местном самоуправлении, перенесение центра тяжести в решении вопросов хозяйственного и культурного развития из столиц в провинцию.

Таким образом, тесная взаимосвязь государства и самоуправления реально прослеживается на всех этапах их исторического развития. В литературе отмечены следующие основные направления взаимоотношений государства и местного самоуправления:

  • участие местных органов, собраний граждан в обсуждении проектов законов, которые доводились до общего сведения;
  • проведение выборов в центральные органы и территориальные органы власти;
  • организация работы по исполнению законов;
  • реализация предметов совместного ведения.
Предыдущие материалы: Следующие материалы: