Предмет и метод муниципального права.


В теории права нет однозначного представления о том, какой фактор выступает ведущим для признания отрасли права самостоятельным правовым образованием. Так, С. С. Алексеев полагает, что самобытность отрасли определяется методом правового регулирования, "в системе права они (методы) служат именно тем объединяющим началом, которое компонует правовую ткань в главные структурные подразделения, в отрасли права". Д. А. Керимов же считает, что метод правового регулирования, хотя и имеет относительно самостоятельное значение в качестве классификационного признака системы права, зависит в конечном счете от предмета. Его поддерживает ряд ученых, утверждающих, что предмет правового регулирования служит основой группировки правовых норм в определенную отрасль права.

С этой позиции рассмотрим предмет муниципального права. Его образует местное самоуправление как комплекс общественных отношений властно-управленческого, организационного, финансово-экономического свойства. Говоря более конкретно, предмет муниципального права составляют четыре группы общественных отношений, связанные: 1) со способностью местного населения непосредственно решать вопросы местного значения (по реализации институтов прямой демократии: выборов, местных референдумов и др.); 2) с организацией и деятельностью органов, выборных должностных лиц местного самоуправления (представительных и исполнительных, глав муниципальных образований); 3) с функционированием различных отраслей местного хозяйства — через определение компетенции муниципальных образований и статуса различных объектов муниципального имущества; 4) с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Некоторые авторы еще более детально определяют предмет муниципального права, включая в его содержание отношения по определению места муниципальных органов в конституционном механизме РФ, договорные отношения по взаимным обязательствам муниципальных органов и органов государственной власти различного уровня, практику деятельности учреждений местного самоуправления и некоторые другие.

С позиции О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева, более полное представление о структуре предмета муниципального права дает его подразделение на три группы общественных отношений: 1) возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли; 2) связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированием и исполнением местного бюджета, а также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни; 3) складывающиеся в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Более дробное деление отношений местного самоуправления, составляющих предмет отрасли муниципального права, предлагает Е. С. Шугрина. Это отношения: 1) возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления; связанные с разделением полномочий между представительным и исполнительным органами на местах; 2) складывающиеся в процессе деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством, формированию и исполнению местного бюджета, установлению и взиманию местных налогов и сборов, иные отношения, связанные с управленческой деятельностью; 3) возникающие в процессе осуществления принадлежащей народу власти (при использовании форм непосредственной демократии); 4) по поводу обязательств муниципальных органов перед органами государственной власти; 5) связанные с организацией и деятельностью особых муниципальных органов (органов территориального общественного самоуправления).

Особенности предмета муниципально-правового регулирования, заключающиеся в разнородных по содержанию и характеру общественных отношениях, обусловливают комплексный характер отрасли муниципального права. Ряд факторов способствует объединению этих отношений в самостоятельный, обособленный вид.

Взятый в отдельности локально-территориальный фактор проявления муниципально-правовых отношений (на что, как правило, обращается внимание при их характеристике) отнюдь не придает им монолитности. Объединяющим началом служат в совокупности несколько категорий, составляющих конструкцию местного самоуправления: местное население — муниципальные образования — вопросы местного значения. Данная схема получила отражение в конституционном и текущем законодательстве РФ, в ней заложена общность отношений территориального самоуправления.

Думается, что отмеченные категории нивелируют границы между различными общественными отношениями самоуправления на местах, выстраивая их в единую систему. Местное население как социальный субъект, муниципальное образование как материальная основа деятельности населения и вопросы местного значения как функционально-содержательный фактор включают разнопорядковые общественные отношения в общую схему местного самоуправления.  Итак, местные самоуправленческие отношения, извлеченные из массы многообразных общественных связей, облеченные в правовую форму и выдвинутые с помощью норм права на передний край социальной жизни, образуют предмет муниципальной отрасли права.

Предмет муниципального права оказывает решающее воздействие на характер муниципально-правового регулирования. Коль скоро местное самоуправление охватывает сферу публичного и частного, правовое регулирование в этих условиях основано на сочетании императивного и диспозитивного методов, опирающихся на присущие им способы юридического воздействия: обязывание, запрет и дозволение. Таким образом, метод отрасли муниципального права фокусирует в себе эти традиционные приемы правового регулирования. Его специфика как раз и состоит в комбинации различных способов правового регулирования, свойственных другим отраслям права, применительно к разным объектам муниципальной действительности. Скажем, в имущественных отношениях органы местного самоуправления, выступая от имени муниципальных образований согласно ст. 125 Гражданского кодекса РФ, находятся в равных условиях с другими субъектами, являясь партнерами в правоотношениях такого рода. Юридический режим этих отношений задается диспозитивным методом правового регулирования. Данный метод будет определять характер взаимоотношений органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями, организациями, не находящимися в муниципальной собственности (ст. 32 Федерального закона от 28 августа 1995 г.), порядок осуществления договорных обязательств при выполнении муниципального заказа (ст. 33 данного акта).

Поскольку местное самоуправление является преимущественно публично-правовым институтом, для него свойственно доминирование императивного метода в сочетании с обязывающими и запрещающими способами регулирования.

Императивный метод четко дифференцируется в зависимости от уровня правового регулирования. С одной стороны, с его помощью определяются основные параметры развития местного самоуправления как в стране в целом, так и в отдельных субъектах Федерации, реализуется мера единства и общности в построении муниципальной власти. В качестве примера приведем нормы Конституции РФ и Федерального закона от 28 августа 1995 г. об отграничении органов местного самоуправления от системы государственно-властных органов, о необходимости государственной регистрации уставов муниципальных образований, об обязательности выборных представительных органов местного самоуправления и т. д. С другой стороны, метод императивного регулирования реализуется в деятельности органов местного самоуправления при принятии ими в пределах своих полномочий решений, обязательных для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями различных организационно-правовых форм, а также гражданами (ст. 44 Федерального закона от 28 августа 1995 г.).

Императивный метод обусловливает, кроме того, применение в муниципальном праве метода гарантий. На его использование указывают О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев. По их мнению, особенность гарантирующего правового воздействия состоит в том, что Государство, признав местное самоуправление, взяло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушения прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую и экономическую самостоятельность. На наш взгляд, вычленение метода гарантий содержит немалый конструктивный потенциал, однако область его применения не ограничивается сферой, отмеченной указанными авторами. Метод гарантирующего воздействия распространяется на правотворческие полномочия местных сообществ и представляющих их органов. В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом от 28 августа 1995 г. последние получили право создавать юридические нормы по вопросам местного значения. Вот почему правотворчество местных сообществ, органов местного самоуправления носит санкционированный государством характер. В то же время государство ограничивает свободу муниципального правотворчества: компетенционным фактором (решения принимаются по предметам ведения муниципальных образований в рамках полномочий местных органов власти или должностных лиц местного самоуправления); территориально-субъектным признаком (обязательность решений только для субъектов, находящихся на территории муниципального образования); по характеру создаваемых норм (отмечается, что государство санкционировало создание органами местного самоуправления только регулятивных норм).

Императивный, диспозитивный и гарантирующий методы правового регулирования, свойственные федеральному уровню нормативной регламентации местного самоуправления, предопределяют метод саморегулирования, присущий автономному уровню, охватывающему отдельные муниципальные образования. Речь идет о нормах, принятых посредством прямого волеизъявления, правотворческой деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Самостоятельность местного самоуправления, гарантированная Конституцией Российской Федерации, позволяет сделать вывод о том, что метод саморегулирования распространяется в принципе на все муниципальные образования.

Анализируя муниципально-правовые методы регулирования, мы сталкиваемся с интересным явлением — взаимообусловленностью методов профилирующих отраслей права и специально-отраслевых методов воздействия, рельефно выраженных в отношениях местного самоуправления, — методов гарантий и саморегулирования. Образно их взаимовлияние можно представить в виде перевернутой пирамиды, основание которой составляют императивный и диспозитивный методы, затем следует метод гарантий, а на низовом уровне фокусируется метод саморегулирования.

Предыдущие материалы: Следующие материалы: